國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性（BBNJ）問(wèn)題國(guó)際文件談判預(yù)委會(huì)第四次會(huì)議于2017年7月10至7月21日在紐約聯(lián)合國(guó)總部召開(kāi)，100多個(gè)成員國(guó)、政府間和非政府組織參加了本次會(huì)議。根據(jù)聯(lián)大69/292號(hào)決議和工作路線圖要求，本次會(huì)議是預(yù)委會(huì)最后一次會(huì)議。會(huì)議經(jīng)過(guò)激烈的討論，在閉會(huì)的最后一刻，勉強(qiáng)向聯(lián)大提交了BBNJ問(wèn)題的最終建議性文件。現(xiàn)就這份引起國(guó)際海洋業(yè)界極大轟動(dòng)的文件做簡(jiǎn)要評(píng)點(diǎn)。

一、 取得的成就

預(yù)委會(huì)取得的最大成果就是在最后一次會(huì)議的最后關(guān)頭，完成了聯(lián)大69/292號(hào)決議布置的任務(wù)，向聯(lián)大提交了BBNJ問(wèn)題最終建議性文件。具體的成果可以歸納為以下幾點(diǎn)。

（一）明確了BBNJ的總體目標(biāo)。BBNJ的總體目標(biāo)就是要通過(guò)有效執(zhí)行《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》以確保國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要加強(qiáng)在BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用方面廣泛的國(guó)際合作與協(xié)調(diào)，特別是需要對(duì)發(fā)展中國(guó)家尤其是地理不利國(guó)、最不發(fā)達(dá)國(guó)家、內(nèi)陸發(fā)展中國(guó)家和小島嶼國(guó)家以及非洲沿海國(guó)家的援助，以便它們可以積極有效地參與BBNJ的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用。會(huì)議認(rèn)識(shí)到要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要建立全新、綜合的全球制度來(lái)更好地解決保護(hù)和可持續(xù)利用BBNJ問(wèn)題，而制定履行《公約》有關(guān)規(guī)定的國(guó)際協(xié)定將為實(shí)現(xiàn)這些目的和為維護(hù)國(guó)際和平與安全做出貢獻(xiàn)，以確保實(shí)現(xiàn)BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的總體目標(biāo)。

（二）明確了BBNJ仍然是在《公約》法律框架下的法律安排。 會(huì)議重申了《公約》在養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用海洋生物資源問(wèn)題上的核心作用，以及實(shí)現(xiàn)BBNJ目標(biāo)就必須尊重其他現(xiàn)有的相關(guān)國(guó)際法律規(guī)定和框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門(mén)性組織的作用的基本原則。

（三）明確了該法律制度適用的地理范圍。BBNJ的適用范圍是在國(guó)家管轄范圍以外的區(qū)域。即公海，包括水體、海床、洋底和底土。沿海國(guó)在其國(guó)家管轄范圍以?xún)?nèi)所有區(qū)域，包括200海里內(nèi)外大陸架和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利和管轄權(quán)都應(yīng)得到尊重。

（四）明確了BBNJ法律制度的適用對(duì)象和主要內(nèi)容。文件明確了BBNJ的適用對(duì)象為國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物的多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，特別是海洋遺傳資源。制度的主要內(nèi)容包括惠益分享的問(wèn)題，以及海洋保護(hù)區(qū)等劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓等內(nèi)容。

（五）明確了BBNJ文件的一般原則和方法。建議性文件除明確了尊重沿海國(guó)家的主權(quán)和領(lǐng)土完整、為和平目的利用國(guó)家管轄以外區(qū)域的海洋生物多樣性等一般性國(guó)際準(zhǔn)則外，還特別規(guī)定國(guó)際合作與協(xié)調(diào)；有關(guān)利益相關(guān)者的參與；生態(tài)系統(tǒng)方法；預(yù)防性方法； 加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化影響的能力；污染者付費(fèi)原則；公眾參與；對(duì)小島嶼發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的特殊安排；誠(chéng)信原則等。

（六）明確了劃區(qū)管理工具（包括海洋保護(hù)區(qū)）以及區(qū)域的選劃原則。強(qiáng)調(diào)劃區(qū)應(yīng)基于最佳科學(xué)信息、標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，同時(shí)考慮環(huán)境過(guò)程以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)等因素。此外還明確了設(shè)立劃區(qū)管理工具（包括海洋保護(hù)區(qū)）應(yīng)包括的基本要素。規(guī)定在作出劃區(qū)決定前應(yīng)對(duì)設(shè)立保護(hù)區(qū)進(jìn)行廣泛咨詢(xún)與科學(xué)評(píng)估。

（七）明確了必須對(duì)BBNJ相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的原則。在《公約》第206條基礎(chǔ)上，明確了應(yīng)對(duì)相關(guān)活動(dòng)的潛在影響進(jìn)行環(huán)評(píng)的義務(wù)。規(guī)定了開(kāi)展環(huán)評(píng)的閾值、準(zhǔn)則和程序性步驟，例如：篩選、確定評(píng)價(jià)范圍、公眾告知和咨詢(xún)、公布決策文件以及審查和監(jiān)測(cè)等。同時(shí)也明確了環(huán)評(píng)報(bào)告的具體內(nèi)容要求。

二、 遺留的問(wèn)題

預(yù)委會(huì)提交的BBNJ問(wèn)題最終建議性文件開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)新的模式，就是把會(huì)議中爭(zhēng)論不休、矛盾難以調(diào)和的問(wèn)題打包為“B”節(jié)，美其名曰為“在制定具有法律約束力的國(guó)際文書(shū)草案的進(jìn)程中需要特別注意的要素”，相當(dāng)“不負(fù)責(zé)任”地將沒(méi)有解決的問(wèn)題一股腦推給了聯(lián)合國(guó)大會(huì)。這就給今后聯(lián)大的政府間談判增加了諸多不確定因素。主要遺留的問(wèn)題包括：

（一）關(guān)于人類(lèi)共同繼承遺產(chǎn)和公海自由問(wèn)題，即BBNJ的適用原則問(wèn)題。這是BBNJ問(wèn)題面臨的最大、最基本、最核心也是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題。這一問(wèn)題得不到解決，其他問(wèn)題無(wú)從談起，而這么重要的問(wèn)題恰恰被遺留下來(lái)。

（二）關(guān)于海洋遺傳資源，包括利益分享問(wèn)題。這些資源的法律屬性如何定位？是否應(yīng)規(guī)制海洋遺傳資源的獲??？應(yīng)如何和分享何種惠益？是否要處理知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題？以及是否應(yīng)規(guī)定對(duì)BBNJ海洋遺傳資源利用的監(jiān)測(cè)等等，都沒(méi)有明確的結(jié)論。

（三）關(guān)于包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具等措施問(wèn)題。劃區(qū)最合適的決策過(guò)程和機(jī)構(gòu)設(shè)置是什么（或者說(shuō)是誰(shuí)有最終決定權(quán)）？如何和怎樣加強(qiáng)合作與協(xié)調(diào)（特別是資源獲取方與鄰近國(guó)家間），同時(shí)避免破壞現(xiàn)有法律規(guī)定和框架以及區(qū)域和/或行業(yè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)等等，也沒(méi)有形成定論。

（四）關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)問(wèn)題。是由國(guó)家來(lái)開(kāi)展還是應(yīng)該“國(guó)際化”，以及BBNJ是否應(yīng)處理全球戰(zhàn)略性環(huán)境影響評(píng)估問(wèn)題等，也都沒(méi)有得到解決而遺留下來(lái)。

（五）能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。能力建設(shè)是強(qiáng)制的還是自愿的、是否包括貨幣化？技術(shù)轉(zhuǎn)讓的方式、條件是什么？都需要政府間談判進(jìn)一步討論。

（六）BBNJ的執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)如何安排？以及新建機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)的全球、區(qū)域和行業(yè)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；如何解決監(jiān)控、審查與履約問(wèn)題；在資金方面，需要進(jìn)一步明確財(cái)政資源的范圍，以及是否應(yīng)建立一個(gè)財(cái)務(wù)機(jī)制；爭(zhēng)端解決、責(zé)任和義務(wù)問(wèn)題等等諸如此類(lèi)，都還有待進(jìn)一步討論。

三、 對(duì)《公約》的挑戰(zhàn)

雖然預(yù)委會(huì)完成并向聯(lián)大提交了最終建議性文件，但與會(huì)代表都深知BBNJ的關(guān)鍵問(wèn)題并沒(méi)有解決，主要矛盾仍然存在，今后任務(wù)必將艱巨復(fù)雜。

根據(jù)聯(lián)大第69/292號(hào)決議，BBNJ談判進(jìn)程不應(yīng)損害現(xiàn)有有關(guān)法律文件和框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門(mén)機(jī)構(gòu)；談判和談判結(jié)果不可影響參加《公約》或任何其他相關(guān)協(xié)議的締約國(guó)和非締約國(guó)在這些文件中的法律地位。但實(shí)際上，在談判的整體進(jìn)程中又不得不面臨對(duì)這些約束的挑戰(zhàn)和突破。

1、對(duì)公海自由原則的挑戰(zhàn)?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定了六種自由 :航行自由;飛越自由;鋪設(shè)海底電纜和管道自由;建造國(guó)際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由;捕魚(yú)自由;科學(xué)研究自由。發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)持BBNJ應(yīng)適用公海自由原則，強(qiáng)調(diào)有關(guān)制度安排不能影響《公約》規(guī)定的六種自由，反對(duì)BBNJ文件對(duì)自由利用海洋遺傳資源作出任何調(diào)整和改變。而B(niǎo)BNJ的目的就是要通過(guò)對(duì)海洋生物資源獲取的規(guī)制、通過(guò)限制捕撈自由以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)海洋生物多樣性的目的，本身就是對(duì)傳統(tǒng)公海自由原則的挑戰(zhàn)。

2、對(duì)海洋生物資源物權(quán)性質(zhì)的重新定位?！豆s》對(duì)海洋生物資源的物權(quán)屬性沒(méi)有做出明確規(guī)定，但就“捕魚(yú)自由”原則的法理意義來(lái)分析，誰(shuí)捕獲誰(shuí)擁有，實(shí)際上是把海洋生物資源作為“無(wú)主物”來(lái)定位的?！豆s》的這一空白以及近年來(lái)波瀾壯闊的生物多樣性保護(hù)運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、區(qū)域和分區(qū)域國(guó)際漁業(yè)組織紛紛建立的漁業(yè)管理規(guī)定，都預(yù)示著海洋捕撈已從“絕對(duì)自由”向“相對(duì)約束”轉(zhuǎn)化。但BBNJ談判是意圖重新定位海洋生物資源的物權(quán)屬性，將“無(wú)主物”定位為“共有物”，即把海洋生物資源像海底礦產(chǎn)資源一樣定位為“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”，以便所有法律主體分享獲取“共有物”所產(chǎn)生的惠益。發(fā)展中國(guó)家更是要求設(shè)立分階段、多層次、貨幣和非貨幣化共存的惠益分享機(jī)制，發(fā)達(dá)國(guó)家則反對(duì)貨幣化分享。對(duì)海洋生物資源物權(quán)性質(zhì)的重新定位，以其說(shuō)是對(duì)《公約》的完善和補(bǔ)充，不如說(shuō)是提出了新的挑戰(zhàn)。

3、淡化主體國(guó)家，沖擊現(xiàn)有國(guó)際海洋秩序。以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為代表的現(xiàn)有國(guó)際公法體系確定的國(guó)際公法主體是具有直接承受?chē)?guó)際公法上權(quán)利和義務(wù)能力的國(guó)際關(guān)系參與者。必須具備三個(gè)條件． A.具有獨(dú)立參與國(guó)際關(guān)系的資格 B.具有直接享有國(guó)際法上權(quán)利的能力 C.具有直接承擔(dān)國(guó)際法上義務(wù)的能力。簡(jiǎn)而言之，國(guó)家是國(guó)際公法的基本主體。而B(niǎo)BNJ談判涉及到的兩個(gè)核心問(wèn)題，即環(huán)境影響評(píng)價(jià)和劃區(qū)保護(hù)工具問(wèn)題，包括“全球戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”、“全球框架”、“區(qū)域主導(dǎo)”、“混合模式”、“鄰近原則”等等，都必然將國(guó)際組織提升到國(guó)際公法主體地位，甚至是凌駕于主體國(guó)家之上的高度。BBNJ談判進(jìn)程會(huì)進(jìn)一步?jīng)_淡協(xié)議的政府間性質(zhì)，侵蝕會(huì)員國(guó)舊有的構(gòu)建國(guó)際法律秩序的主導(dǎo)權(quán)。

當(dāng)然，這是可以理解的，近現(xiàn)代以來(lái)，霸權(quán)國(guó)家、流氓國(guó)家對(duì)國(guó)際秩序的踐踏，國(guó)家間的信任度降低，如果任由單一國(guó)家進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)和圈定“公海保護(hù)區(qū)”，必將擾亂國(guó)際海洋生物資源利用和養(yǎng)護(hù)秩序、掀起新的“藍(lán)色圈地運(yùn)動(dòng)”。隨著國(guó)際法制的進(jìn)步，國(guó)際組織的國(guó)際公法主體資格將會(huì)逐步得到確認(rèn)和加強(qiáng)，但它在現(xiàn)有國(guó)際法律體系內(nèi)仍只是一種派生的特殊的國(guó)際公法主體，仍然意味著是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)際公法的修正與挑戰(zhàn)。

4、極端環(huán)保主義抬頭。海洋環(huán)境的持續(xù)惡化、海洋生物多樣性受到威脅，使得越來(lái)越多的國(guó)家、國(guó)際組織和個(gè)人更加關(guān)注海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，也促成這一問(wèn)題成為BBNJ談判中極為重要的問(wèn)題。實(shí)際上這一問(wèn)題在《公約》中已有原則規(guī)定，各方也一致同意將《公約》第206條有關(guān)海洋環(huán)境評(píng)價(jià)條款作為BBNJ文件規(guī)定環(huán)評(píng)問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和基礎(chǔ)。但隨著談判的進(jìn)一步深入，各方在環(huán)境影響評(píng)價(jià)上的觀點(diǎn)就顯得極為“混亂”。發(fā)達(dá)國(guó)家如美、日、北歐等國(guó)強(qiáng)調(diào)國(guó)家在啟動(dòng)和開(kāi)展環(huán)評(píng)以及相關(guān)決策方面的主導(dǎo)地位，拒絕接受第三方干預(yù)、拒絕該問(wèn)題的“國(guó)際化”。而歐盟、澳新和一些國(guó)際組織則高舉“綠色環(huán)?！贝笃?，主張BBNJ應(yīng)建立全球環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，由獨(dú)立的科學(xué)機(jī)構(gòu)參與環(huán)評(píng)過(guò)程。他們的一些提案，即使用當(dāng)前先進(jìn)的深海技術(shù)，也難以全部滿足獲取資源所需的環(huán)評(píng)要素。為了緩和矛盾，美日聯(lián)合提出“以最佳的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)”的折中方案，也沒(méi)有得到普遍的響應(yīng)。這種“極端環(huán)保主義”觀點(diǎn)已成為制約BBNJ達(dá)成廣泛共識(shí)的障礙，但由于這種思潮站在了“道德高點(diǎn)”，其體現(xiàn)在BBNJ協(xié)定的最終文本中將難以避免，“環(huán)保要素”必將突破《公約》的規(guī)定，上升到新的制高點(diǎn)。

四、 政府間談判面臨的政治博弈

預(yù)委會(huì)通過(guò)的“建議性文件”是以歐盟為代表的“務(wù)實(shí)推動(dòng)派”、發(fā)展中國(guó)家為代表的“惠益分享派”、美俄日為代表的“資源利用派”之間斗爭(zhēng)妥協(xié)的結(jié)果。會(huì)議未就“文件”的主要內(nèi)容達(dá)成全面共識(shí)，留下了眾多的“尾巴”，這就意味著隨后的政府間談判大會(huì)也將難以完全把“建議性文件”作為談判堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

從《公約》談判到第一個(gè)執(zhí)行協(xié)定即《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>第十一部分的協(xié)定》的談判過(guò)程得出的經(jīng)驗(yàn)來(lái)分析，立場(chǎng)的原則分歧反映的是政治利益的尖銳對(duì)立，利益矛盾是可以通過(guò)平衡和調(diào)和來(lái)解決的。在BBNJ這樣的國(guó)際政治舞臺(tái)，政治博弈就更需要智慧和妥協(xié)。聯(lián)大69/292號(hào)決議明確了BBNJ談判的聯(lián)大授權(quán)范圍，是BBNJ協(xié)定談判的基礎(chǔ)。但是如果嚴(yán)格按照這一決議的限定進(jìn)行討論，必將難以達(dá)成具有法律意義上的、全新的國(guó)際法律文件。當(dāng)然就部分已經(jīng)達(dá)成的非原則共識(shí)發(fā)表不具有任何法律約束力的政治文件、聲明或是行動(dòng)指南也是解決問(wèn)題的幾種可能。

實(shí)際上，雖然建議性文件留下了許多“燙手山芋”，但在預(yù)委會(huì)討論期間，這些問(wèn)題也并非沒(méi)有解決的余地。例如在惠益分享和能力建設(shè)及技術(shù)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。發(fā)展中國(guó)家普遍要求BBNJ文件對(duì)能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓作出強(qiáng)制性規(guī)定，主張由受讓國(guó)主導(dǎo)，并建立可持續(xù)和可預(yù)期的資金保障。發(fā)達(dá)國(guó)家則強(qiáng)調(diào)能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)聚焦養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的BBNJ中心目標(biāo)，能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)以受讓國(guó)提出請(qǐng)求和出讓國(guó)自愿為前提，對(duì)建立相關(guān)基金態(tài)度相當(dāng)消極，看似矛盾難以調(diào)和。但最終的文本表述體現(xiàn)出了各利益集團(tuán)相當(dāng)大的妥協(xié)性?；菀娣窒淼哪繕?biāo)被嚴(yán)格限定：1、為BBNJ的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用做出貢獻(xiàn)。2、為發(fā)展中國(guó)家獲取和利用國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋遺傳資源提供能力建設(shè)。對(duì)惠益分享的原則與方法則明確為，1、惠及當(dāng)代后世；2、促進(jìn)海洋科學(xué)研究與研發(fā)。明確能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的目標(biāo)為：通過(guò)加強(qiáng)有相關(guān)需求和提出要求的國(guó)家，特別是發(fā)展中國(guó)家的能力，來(lái)支持BBNJ的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，并根據(jù)《公約》第266條第2段，來(lái)幫助他們履行本文件下的權(quán)利與義務(wù)。在能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的類(lèi)型和方式方面則體現(xiàn)得更加藝術(shù)：在政府間海洋學(xué)委員會(huì)《海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓準(zhǔn)則和指南》的基礎(chǔ)上，確定了建議性名錄，包括：1、關(guān)于海洋科學(xué)研究的科學(xué)和技術(shù)支持，例如通過(guò)聯(lián)合研究合作計(jì)劃；2、人才教育和培訓(xùn)，比如通過(guò)研討會(huì)的形式，以及數(shù)據(jù)與專(zhuān)業(yè)知識(shí)。3、以國(guó)家需求為指引，響應(yīng)定期評(píng)估的需求和優(yōu)先領(lǐng)域；4、發(fā)展和加強(qiáng)人才和機(jī)構(gòu)能力；5、長(zhǎng)期并且可持續(xù)的根據(jù)《公約》第八和第九部分，發(fā)展國(guó)家海洋科研和技術(shù)能力。

可以說(shuō)，最終建議性文件基本否定了對(duì)惠益分享和能力建設(shè)及技術(shù)轉(zhuǎn)讓作出強(qiáng)制性規(guī)定，也回避了惠益分享的貨幣化。體現(xiàn)出了“務(wù)實(shí)推動(dòng)派”和“資源利用派”在斗爭(zhēng)中的絕對(duì)實(shí)力，對(duì)今后的政府間談判具有深遠(yuǎn)影響。實(shí)力決定妥協(xié)的結(jié)果，也必將決定著政府間談判政治博弈的勝負(fù)。

五、結(jié)論

BBNJ國(guó)際協(xié)定談判預(yù)委會(huì)第4次會(huì)議的結(jié)束，標(biāo)志著為期2年共4次會(huì)議的預(yù)委會(huì)任務(wù)的完成。根據(jù)聯(lián)大第69/292號(hào)決議，預(yù)委會(huì)將于今年底前向聯(lián)大提交報(bào)告，在2018年9月第73屆聯(lián)大會(huì)議前就召開(kāi)BBNJ政府間談判大會(huì)及其啟動(dòng)時(shí)間做出決定并正式開(kāi)始談判進(jìn)程。

雖然預(yù)委會(huì)提交的建議性文件只能說(shuō)是個(gè)半成品，但是客觀評(píng)價(jià)，各方對(duì)BBNJ新國(guó)際文件草案要素內(nèi)容的共識(shí)在擴(kuò)大，支持通過(guò)談判制定新的國(guó)際秩序的力量在壯大，啟動(dòng)政府間大會(huì)談判的緊迫性在增加。預(yù)委會(huì)還是發(fā)揮了相當(dāng)大的積極作用，建議性文件在很大程度上可以作為下一步政府間談判的基礎(chǔ)。

總之，BBNJ國(guó)際法律文件的制定是《公約》頒布實(shí)施后最大的海洋秩序變革與調(diào)整，協(xié)定談判攸關(guān)我海洋戰(zhàn)略安全和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展利益，需要我們予以更多的關(guān)注。